Зяблов Д.А.
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ ПОЛОЖЕНИИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ *
Аннотация:
вопрос определения правового положения органов прокуратуры Российской Федерации не теряет своей актуальности с момента принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации, обретая все новые и новые точки зрения на этот счет. Нерешение указанного вопроса существенным образом сказывается на эффективности работы всей системы органов прокуратуры Российской Федерации, внося определенного рода казусы во всю деятельность органов прокуратуры Российской Федерации. В статье предпринята попытка комплексного анализа теоретических точек зрения на правовое положение органов прокуратуры Российской Федерации в контексте системы разделения властей в отечественном государственном правовом механизме. Делается вывод о неоднородности теоретических воззрений по данному вопросу. Заявленная тема исследования рассматривается с точки зрения системы разделения властей, правового положения органов прокуратуры с поочередным анализом взаимодействия органов прокуратуры к конкретным органам государственной власти, относящихся к той или иной ветви государственной власти. Посредством анализа трудов различных авторов по данному вопросу, автором указывается на реальную необходимость точного определения правового положения органов прокуратуры Российской Федерации, посредством предложения конкретных законодательных предложений реформирования отечественного законодательства, в том числе Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также Конституции Российской Федерации.
Ключевые слова:
прокуратура, прокурорский надзор, правовое положение, органы прокуратуры, Россия, государство, государственная власть, система разделения властей, органы государственной власти
За свою многовековую историю отечественная государственность претерпевала различные изменения. Менялись формы правления, формы государственности, система органов государственной власти. Претерпевали изменения все сферы и направления жизни людей. Такое существенное изменение произошло немного в 1990-х годах. И речь здесь, отнюдь, не ограничивается прекращением существования Советского Союза. Речь может и должна пойти о принятии нового Основного закона государства, смены экономической формации, изменению системы государственных органов, формы правления, административно-территориального деления страны, правового сознания людей и, практически, всех сфер жизни людей, как России, так и всего постсоветского пространства. Изменение образа государственности, правового аппарата существенным образом и всецело сказалось на дальнейшем развитии отечественного государства и права. С принятием Российской Конституции первостепенно были провозглашены права и свободы человека и гражданина, которые являются незыблемыми и находятся под особой защитой и являются ценностью государства. В свою очередь, гарантия прав и свобод человека и гражданина реализуема только благодаря надежно и слаженно работающей системы органов государственной власти [1, С. 50-52]. Таким образом, именно органы государственной власти, в том числе, правоохранительные органы обеспечивают защиту прав и свобод человека и гражданина, ценность и необходимость защиты которых определена в статье 2 Конституции Российской Федерации. То есть, можно полагать, что органы прокуратуры Российской Федерации является фундаментом правоохранительной системы государства. Следовательно, прокуратуру можно считать своеобразным гарантом защиты прав и свобод человека и гражданина, и образцом организации своей деятельности в структуре государственного аппарата, конституционально разделенного на три ветви государственной власти – органы законодательной власти, исполнительной и судебной. Вместе с тем не смотря на столь важное предназначение органов прокуратуры на сегодняшний день в полной мере не решен вопрос о правовом положении прокуратуры Российской Федерации, что сказывается, во-первых, на эффективности ее деятельности, во-вторых, на определении дальнейшего развития органов прокуратуры Российской Федерации. Согласно положениям пункта 1 статьи 1 Федерального закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» уточняется, что прокуратура – это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. По мнению профессора Н. В. Мельникова, «учитывая то положение, что для понимания места прокуратуры в системе органов власти в Российской Федерации следует попытаться начинать исследование из теоретического интерпретационного понимания государственной власти как таковой. Кроме того, сугубо спорным вопросом считается и тот постулат, что природа прокурорской власти априорно неопределима. Истоки неопределимости заложены в «молчании» Конституции по этому поводу [6, С. 29-35]. Более интересно выглядит высказывание, В. Ломовского, который одним из первых воспринял «острую хроническую болезненность прокуратуры». В связи с этим сложились ряд различных воззрений на природу места и роли прокуратуры. Профессор В. Ломовский, к слову, полагает, что органы прокуратуры являются своеобразным продолжением руки законодательной власти. Причина такой позиции скрывается в том предположении, что именно законодательная власть заинтересована в исполнении, в гарантии исполнения законов, которые сама и издала. Законом, к слову и создана прокуратура, которая, так или иначе гарантирует исполнение созданных законов. Также, автор отмечает и открещивается от позиции принадлежности к исполнительной власти прокуратуры именуя ее «плохим помощником» [4, С. 21-23]. Такое предположение, безусловно, имеет свое законное право на жизнь, однако, полагается, что с указанной точкой зрения согласиться нельзя. Относить органы прокуратуры к законодательной ветви власти неверно, по следующим причинам. Отечественная законодательная власть на сегодняшний день представлена в виде парламента в лице Федерального собрания, совокупляющего в себе несколько фундаментальных функций, в частности создание законов и контроль их исполнения. Логичным является вопрос: какую функцию в данном ключе может выполнять прокуратура? Отвечая на данный вопрос следует указать, что прокуратура – это, прежде всего, орган надзорный, который осуществляет именно прокурорский надзор за законностью на территории всего государства. Здесь, впрочем, и есть важнейшее отличие прокуратуры от органов законодательной власти. Конечно же, у законодательной власти существуют собственный орган контроля, в частности, Министерство юстиции Российской Федерации. Но, следует повториться, что Министерство юстиции является органом контроля, а не надзора, коим является прокуратура. Вместе с тем, стоит также определить, что одним из основных субъектов законодательной инициативы является Президент Российской Федерации. В этой связи, профессор А. М. Тарасов указывает, что прокуратуру следует рассматривать продолжением власти Президента Российской Федерации. То есть, именно благодаря прокуратуре Президентом Российской Федерации реализуется свой потенциал по осуществлению контроля за всеми другими органами власти и, поскольку, Президент Российской Федерации является гарантом Конституции, то соблюдение и гарантия прав происходит именно через органы прокуратуры Российской Федерации» [9, С. 11]. Смежную тему определения органов прокуратуры к продолжению контрольной деятельности Президента Российской Федерации высказывает профессор А. Смирнов, казывающий, что «качественные характеристики любой власти, так или иначе, заключаются в единстве государственной власти. В соответствии с Основным законом, государственная власть в нашем государстве едина и гарантирована Президентом, который возглавляет народ и страну. Именно с его согласия формируются и функционируют те или иные органы власти, происходят реформы, сохраняется легальность и легитимность власти, сохраняется суверенитет государства и т.д.». [8, С. 10]. В свою очередь правовое положение прокуратуры «по правую руку» президента ознаменует важную роль института правозаступничества и гаранта надежности государственной власти, которую и олицетворяет Президент Российской Федерации. Автор считает, что в таких условных в рамках «покровительства» президента воздействие на органы прокуратуры со стороны трех ветвей власти существенно сократилось и дало мощный толчок деятельности прокуратуры на арене защиты прав и свобод граждан и укреплении государственной власти. Полагается, что в той или иной степени, данная точка зрения справедлива. В условиях укрепления власти президента получила бы свое развитие и прокуратура. Однако, камнем преткновения становится статья 10 Основного закона России. Ведь в ней нет упоминания о дополнительной ветви власти – президентской. Перечень ветвей государственной власти закрытый и расширительному толкованию, продолжению не подлежит, по причине нарушения устоев государственности Российской Федерации. Триединая структура органов государственной власти, как это известно, является классической и уходящей своими истоками к трудам французских теоретиков эпохи раннего ренессанса. Указанный постулат и унаследовала статья 10 Конституции Российской Федерации. Кроме того, четвертая глава Конституции не содержит указание на существование президентской власти в Российской Федерации. Контекст прокуратуры в образе исполнительной власти также небеспочвенен, так, прокуратура, при осуществлении вверенного ей законом прокурорского надзора, как правило, зачастую взаимодействует с органами исполнительной власти, осуществляя прокурорский надзор. Тут, в частности, обратиться к опыту иностранных государств. Интересным является опыт деятельности прокуратуры, реализуемый в Соединенных Штатах Америки. Не смотря, что прокуратура по праву считается «детищем» романо-германской правовой системы, в Соединенных Штатах Америки удалось совместить романо-германский правовой опыт с англо-саксонскими традициями права и государства, результатом которого является «служба анторнеев». Такой орган государственной власти является подобием прокуратуры ряда государств, в том числе, и прокуратуры Российской Федерации. Именно поэтому американских анторнеев называют зачастую прокурорами, а сама государственная служба анторнеев называется прокурорской службой [2, С. 14]. Интересно то положение законодательства Соединенных Штатах Америки, что сам Генеральный атторней соединяет в своей компетенции функции как Генерального прокурора Соединенных Штатах Америки, а также, министра юстиции. Однако, служба прокуратуры в Соединенных Штатах Америки совсем другая, нежели в странах Европы и России. В Соединенных Штатах Америки прокуратура выполняет некую политическую функцию и строгой иерархии в себя не включают. Прокурорские органы штатов не подчинены федеральным прокурорам. В России же, все иначе. Генеральный прокурор не находится в составе Правительства, по сути являющегося фундаментальным органом исполнительной власти. Да и прокуратура, как таковая, не имеет статусного положения, ярлыка министерства или агентства. Указание на правовое положение прокуратуры Российской Федерации в контексте ее отнесения к исполнительной ветви власти, полагается не совсем верным в виду ее компетенции – надзора.Не малоизвестную значимость получила точка зрения об отнесении прокурорской службы к органам судебной власти. Это не удивительно. В условиях позитивного права, где слово Законодателя и понимается правом то самое, своеобразное текстуально закреплённое положение о прокуратуре в системе и главе, посвященной судебной власти в статье 129 Основного закона нашей страны. И, кажется, сомнения уже должны были отпасть сами собой в парадигме позитивного Российского права, но, нет. Сама формулировка статьи 129 Конституции поставить точку в дискуссии не допускает возможности по следующим причинам.Из курса конституционного права помнится, что основной функцией суда принято считать отправление правосудия в условиях действующего права. В свою очередь, прокуратура свою деятельность основывает на надзоре за законностью. Функции смежные, но далеко не тождественны. Вероятно, что местоположение статьи о прокуратуре в главе судебной власти является поспешностью отечественного законодателя и подлежит реформированию. Возможно, что более очевидно, положение дел законодателя продиктовано советской парадигмой конституционно-правового статуса прокуратуры и суда как цельного механизма с забыванием теории разделения властей, что конечно же, недопустимо. Кроме того, «огрех» законодателя в определении компетенции прокуратуры замечен и в полномочиях Генерального прокурора Российской Федерации в части обращения его в Конституционный суд Российской Федерации. Впрочем, с определенными сложностями данная законодательная ошибка была восполнена актами самого Конституционного суда. В дополнение к трем группам точек зрения, трем априорным мнениям часто встречаются мнения и предположения о принадлежности прокуратуры к другим, «неконституционным ветвям власти». Логично, что таковых не будет в статье 10 Конституции и вообще ни в каком другом акте. Новые ветви власти, так или иначе, продиктованы природой общества и государственного аппарата. Так профессор С. А. Денисов совершенно справедливо говорит, что «давно правовая практика многих стран вступила на путь выделения дополнительной четвертой «контрольной», или «контрольно-надзорной» ветви власти [3, С. 23]. В. Е. Чиркин повторяет тезис С.А. Денисова: «в условиях развития государственной власти России происходит так называемое отделение четвертой контрольной власти от трех ныне существующих. Однако, говорить об обособившейся власти на сегодня пока рано и возможным не представляется» [12, C. 13].Н. В. Мельников одним из первых предположил, что прокуратура не может входить ни в одну из трех ветвей власти и образует дополнительную четвертую прокурорскую власть. [5. C. 65].Но стоит ли говорить, что здесь, в этой точке зрения имеется существенное упущение – в статье 10 только три ветви власти, о которых и упоминать не стоит. А уж создание недопущение дополнительных ветвей власти на столько априорно и понятно, что не нуждается в повторении. В конечном итоге, при поиске ответа на поставленный в теме исследования вопрос, становится понятно, что органы прокуратуры не могут быть включены ни в одну ветвь власти [10, C. 40]. Именно такая неопределенная ситуация порождает в рядах теоретиков негативную оценку государственности России и развитию российского общества в целом, по причине нарушения принципов демокративизма» [7, C. 10]. Однако, почему бы не поставить прокуратуру отдельно от трех ветвей власти? Не включая ее ни в одну ветвь, не ставя ее в положение «над», а просто принять тот самый постулатный факт, что прокуратура России с учётом культуры, правовых традиций является уникальным органом государственной власти. Такое положение подчеркнуло бы самобытность России как не похожей на государства мирового сообщества. Такой неповторимый характер статуса прокурорской системы свойственен не только России. Например, в таких странах как Эквадор, или Колумбия существуют и функционируют две прокуратуры. Первая – «уголовная прокуратура» и занимается уголовным преследованием и надзором за органами дознания следствия, а вторая – общенадзорная с главной задачей – защита прав и свобод человека и гражданина. В свою очередь, романо-германская правовая семья отвечает столь же необычностью статуса органов прокуратуры. На первый план выходит прокурорская система Италии. В Италии прокуратура занимает промежуточное положение между исполнительной властью и судебной. То есть, прокуроры входят в корпус министерства юстиции в виде иерархически выстроенной системы, при этом состоя в судейском корпусе. Анализ норм конституции Италии показывает, что нормы о прокуратуре закреплены в главе IV Конституции Италии, озаглавленном «Магистратура» [5, C. 65]. Безукоризненно, обоснованно и четко определить статуса прокуратуры в системе органов власти в России является непростой задачей. Самые смелые решения этой проблемы видятся в реформировании Основного закона, или полном принятии новой Конституции. Значит, в условиях постепенной конституционной реформы следует определить положение прокуратуры во всей триединой совокупности властей в России и законодательно объяснить всю природу прокурорской системы. Думается, что такое положение дел вызовет рефлексию регулировки и модернизации действующей системы разведения властей в России. К слову, благодаря вступлению в свою юридическую силу 6 февраля 2014 г. Закона о поправке к Конституции, был более детально прописан порядок назначения прокуроров в Российской Федерации. Однако, несмотря на это, казалось бы, важное событие, ответа на вопрос о месте и роли органов прокуратуры в системе разделения властей в России не последовало, наоборот, породило то положение, что прокуратура является продолжением власти Президента. Такая неопределенность доказывает реальную важность и необходимость реформы прокурорского законодательства как конституционного уровня, так и федерального. Плюрализм точек зрения авторов различных правовых течений очевиден. Точки зрения на природу статуса прокуратуры в системе разделения властей не могут найти своего единого похода немногим более 20 лет. Дискуссия нужна и полезна, ведь в споре рождается истина. Именно истина важна в разработке реального закона, всесторонним образом регламентирующего деятельность органов отечественной прокуратуры. [11, C. 301-304]. Иными словами, при определении места и роли органов прокуратуры теоретически, решится проблема законодательного регулирования деятельности данного органа государственной власти. Достаточно вспомнить слова профессора Е.Р. Ергашева о том, что теоретическое определение места и роли органов прокуратуры в системе разделения властей поставило бы точку в дискуссии о месте и роли органов прокуратуры в системе разделения властей [13].Размышляя в этой стези, полагается реальным и возможным предложить отечественному законодателю определить правовое положение прокуратуры исходя из позиции, «надорганизационного» положения прокуратуры, не входящего ни в одну ветвь государственной власти, реформировать отечественное федеральное законодательство таким образом, чтобы определить указанное правовое положение именно таким образом. Предлагается в Основном законе Российской Федерации новую главу, именуемую «Прокуратура Российской Федерации», в которой следует указать факт уникальности именно надзорной функции органов прокуратуры, специфику деятельности и прочие организационные начала. Так и только так, следует произвести соответствующее реформирование законодательства в области определения места и роли прокуратуры Российской Федерации в системе разделения властей в отечественном государстве. Однако, помимо конституционного закрепления новейших положений о статусе прокуратуры, следует подвергнуть глубокой реформе положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», который, как известно регламентирует основные организационные начала и, собственно, всю деятельность работников прокуратуры.
Номер журнала Вестник науки №5 (74) том 1
Ссылка для цитирования:
Зяблов Д.А. К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ ПОЛОЖЕНИИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Вестник науки №5 (74) том 1. С. 190 - 201. 2024 г. ISSN 2712-8849 // Электронный ресурс: https://www.вестник-науки.рф/article/14221 (дата обращения: 02.06.2024 г.)
Вестник науки СМИ ЭЛ № ФС 77 - 84401 © 2024. 16+